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个税法微调背后的策略选择

　《草案》改动主要涉及两个方面的内容。其一，调整工资薪金的个人所得税费用扣除额，即将起征点调整到1200元。其二，扩大纳税人申报的范围。如果没有扣缴单位，就要自行申报，否则就会被认为是违法行为

　　7月26日，国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》并决定，该《修正案（草案）》经进一步修改后，将由国务院提请全国人大常委会审议。

　　据了解，提请审议的这份草案，“提高个税起征点”和“扩大纳税人申报范围”是其中最重要的两项改变，而十六届三中全会中确认的个人所得税从分类征收向综合与分类相结合的转变，并未被体现在修正案中。小幅调整，是该草案的主要特征。

　　有关人士透露，这份草案很可能将在8月底的全国人大常委会上启动“一读”进程。由于修改幅度很小，各方面的意见又比较一致，草案可能只需要两读或者一读便可通过而正式施行。

　　然而，随着“800元月薪”的个税“分水岭”即将成为过去，人们会逐渐发现，这不过是一个开始———更大的调整和争议，早已在若隐若现中生成、酝酿。

　　无单位纳税人将自行申报

　　无论从修改的内容和幅度来看，此轮《个人所得税法》的修改，恐怕都只能用“微调”来评价。

　　改动主要涉及两个方面的内容。其一，调整工资薪金的个人所得税费用扣除额，即将“起征点”调整到1200元。

　　“应该说，调到1200元还是比较低的，我们原来希望要调到1500元。”中国税务学会副会长、中国人民大学教授安体富对本报记者说。

　　自1980年《个人所得税法》颁布实行以来，“起征点”一直停留在800元。虽然25年间，该法案先后经历了1993年和1999年的一大一小两次修改，其间，中国经济也发生了巨大的变化，但这800元的“分水岭”却始终“岿然不动”。

　　安体富认为，征税的背后都包含有立法精神在里面，“个人所得税的征收，不能影响人们的最低消费”。在他看来，二十多年过去了，无论是GDP、人们的消费生活水平还是物价，都有了显著的增长，起征点的相应调整是必然的。

　　草案中，这1200元的“起征点”被确定为是一个基点数，地方上还可以根据经济发展等方面的实际情况上下浮动20%。据悉，起征点最低将为960元，最高将达到1440元。

　　据透露，关于这个“浮动”，在草案讨论过程中是曾经有较大争议的。反方的异议主要是：这种做法可能会不利于人才在全国的自由流动，不利于中西部等贫困地区经济社会的发展。其论据在于，按此方案，困难地区扣除额低，人才到了困难地区，将面临更多纳税的可能。所以，起征点应该像国外一样，全国都是统一的。

　　然而，中国的二元结构，地区发展存在的严重不平衡，最终说服了上述反对意见。

　　修正案草案的另一变动在于扩大纳税人申报的范围。对此，有关人士的解释是，中国现在征个人所得税，征管比较困难，为了保证收入，一直强调实行由工作单位来代扣代缴的方式。而对那些没有工作单位的人，或者对于一些私营企业，这方面就很难保证，容易发生税收流失。而现在是，如果你没有扣缴单位，就要自行申报，否则就会被认为是违法行为，一旦发现，就会被处以重罚。

　　安体富教授分析认为，扩大申报范围与提高起征点相配合，“一定程度上，也能在个税起征点提高后，保障财政收入的平稳增长。”

　　而中国社会科学院财贸所研究员何振一则认为，此次修改最大的意义在于，照顾了低收入群体的利益，从而也相对缩小了不同人群间的收入差距，有利于社会的稳定与和谐发展。

　　渐进性改革

　　采访中，专家们普遍认为，“小改”，决定于中国特有国情下的渐进性的策略选择。

　　中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓教授分析以为，今后还会逐渐推出个税改革，推出顺序则本着“先解决对百姓影响最大的问题，再解决百姓呼声最高的问题，然后解决最容易操作的问题，其次是解决改革震荡最小的问题”的原则。

　　十六届三中全会确定的个人所得税改革的大方向是，实现从分类征收向分类与综合相结合的征收模式转变。虽然这一次的草案中并没有提及，但有关专家分析，这种征收模式的转变，是一个渐进的过程。

　　从征收模式上说，目前国际上存在着三种主要形式，分类征收、综合征收、分类与综合相结合的征收。而中国之所以选择最后一种而非模仿西方发达国家普遍实行的综合征收，同样源自中国特有的国情。

　　“这首先就要考验你的征管水平，水平跟不上，采取综合方式就可能无法真正执行甚至使法律变成一纸空文。”安体富说。在他看来，修改的幅度小些，逐渐改革，可能更容易成功。

　　事实上，包括征管水平在内的多种因素，都决定了中国个税改革不可避免的渐进性特征。

　　在美国等发达国家，家庭的赡养人口支出、教育支出、保险支出、住房支出等，都被列入了个人所得税的税前扣除之列。“同样是月收入5000，有些人是单身，有些则要养家糊口，上有老下有小，这差距大了。把这些都考虑进去是为了能够尽最大可能实现税收的公平原则，”安体富说，“可是现在我们的管理水平还做不到这些啊！”

　　近年来，中国的个人所得税收入呈现快速增长势头。据国家税务总局的统计，2004年，中国个人所得税收入1737.05亿元，同比增长22.6%。从收入规模上看，个人所得税已成为中国第四大税种，个人所得税占中国税收的比重也由1994年的1.6%，迅速提升至2004年的6.75%。然而，在发达国家，个人所得税收入占税收总收入的比重一般为30%~50%，发展中国家也达到8%~12%。

　　理论上讲，个人所得税具有筹集财政收入和对收入分配状况进行调节两大功能，而过低的比重使得个税的后一个功能在中国难以发挥。相反，由于征管水平的限制，又缺少一个很好的纳税人收入管理系统，工薪阶层由于收入单一、实行代扣代缴方便，成了实际上的最主要的纳税人。

　　这同样是中国的现有国情。

　　个税制改革的方向

　　在这种情况下，个税改革该向何处去？安体富认为，中国个税目前面临的最大问题，就是事实上的税基不透明，除了工薪阶层的工资是透明的，其他收入往往难以控制。而税基透明的客观条件在中国已经日渐成熟。

　　比如已经实行的储蓄实名制，但因为银行间不联网，不能真正发挥作用。另一方面，要加强对现金的管理，进一步推动银行卡的使用。同时，就是将银行、各种金融机构间实现联网。

　　“一旦这几个方面真正做到了，每个人的收入就可以很容易知晓了，这样个人所得税恐怕就会翻番往上涨，而它的收入再分配的调节功能也将会真正得到发挥。”在他看来，一旦个税在此基础上成长为真正的大税，对个税的诸多完善方案就具有了更大的现实基础。

　　而财政部财政科学研究所副所长刘尚希则认为，在现在的中国，无论是从经济发展历史阶段、征管水平，还是从纳税意识来看，我国还未具备用西方国家普遍实施的综合累进税制大幅度调节个人收入分配的经济、技术和社会条件。运用个人所得税调节收入分配差距，需要非常强的征管能力，在征管能力没有达到以前，个税的调节很可能适得其反，工薪阶层成为个税的实际主要纳税人就是一个很好有例证。

　　他提出，要解决收入分配差距问题，更多地应靠运用公共支出这个手段，从设法提高低收入者的收入水平入手，保障低收入者的基本生活需要，以解决收入分配差距扩大所带来的绝对贫困化。

　　“调节收入分配不是一个税种的问题，应该建立一个税制的收入分配调节体系。”何振一教授说。他指出，应该将个人所得税、遗产税、消费税等税种总体设计，分步实施，互相配合协调，来共同调节税收收入差距过大的问题。